2025年6月27日修正后的治安管理处罚法第19条增设了正当防卫制度：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”在对治安管理处罚法第19条的理解适用中，应当注意四个问题。

治安管理处罚法和刑法中正当防卫的比较观察

治安管理处罚法中的正当防卫和刑法中的正当防卫有着非常密切的渊源。从比较法视角进行观察，我国治安管理处罚法所处罚的行为大致相当于西方国家刑法中的违警行为。在西方近代刑法立法史上，以法定刑为标准将犯罪区分为重罪、轻罪、违警罪三类，始于1791年《法国刑法典》。1810年《法国刑法典》、1871年《德国刑法典》、1880年《日本刑法典》以及此后其他许多国家的刑法典都采取这一分类方法。后来，作为非犯罪化运动的重要组成部分，有的国家将违警罪从刑法典中剥离出来。如德国在1952年至1975年逐渐将《德国刑法典》中的违警行为剥离到《德国违反秩序法》中。在违警行为未被非犯罪化之前，正当防卫自然可以根据刑法总则中的规定作为违法阻却事由适用于涉嫌违警罪的有关案件。在违警行为被归入行政违法行为非犯罪化之后，仍然面临正当防卫能否作为行政违法的违法阻却事由的问题。除《德国违反秩序法》第15条明确在总则中将正当防卫规定为违法阻却事由外，多数国家在行政法中对此没有明确规定，但没有明确规定并不意味着正当防卫不能在这些国家和地区成为违法阻却事由，只是作为超法规的违法阻却事由存在而已。在我国，从整体上而言，治安管理处罚法所处罚的行为和外国法律中的违警行为的主体部分大致对应。我国的1979年刑法、1997年刑法均规定了正当防卫，但《治安管理处罚条例》及治安管理处罚法长期未规定正当防卫，直至2025年修正后的治安管理处罚法第19条才明确规定了正当防卫制度，这就意味着在我国的行政法中，正当防卫从行政违法的超法规违法阻却事由转变为法定的违法阻却事由。

治安管理处罚法第19条能否包括紧急避险

在国外，比如《德国违反秩序法》，除在第15条规定了正当防卫之外，还在第16条将合法紧急避险规定为违法阻却事由：“为制止正在进行的、无法以其他方式制止的对自己或他人的生命、身体、自由、名誉、所有权或其他权利客体的危害而实施的行为，在对相互冲突的利益，尤其是相关的权利客体和对此种权利客体的危害程度加以权衡，认为所保护的利益从根本上超过被损害的利益时，不为违法。但是，只在此种行为是制止危害的适宜手段时，此规定方适用。”而我国治安管理处罚法目前无此规定。这就存在一个问题：治安管理处罚法第19条能否包括紧急避险？换言之，该条能否作为紧急避险的适用依据？笔者认为，从字面解释的角度来说，可以认为治安管理处罚法第19条涵括针对来源于人的不法侵害的危险的紧急避险。主要理由在于：

第一，前提条件。作为紧急避险的前提条件的危险来源包括来源于人的不法侵害的危险和来源于自然灾害、动物侵袭、生理病理等其他情形的危险。从前提条件来说，由于治安管理处罚法第19条明确限定了危险来源只能是人的不法侵害，自然不能涵括针对来源于自然灾害、动物侵袭、生理病理等其他情形的危险的紧急避险，但将针对来源于人的不法侵害的紧急避险涵括在内并无障碍。

第二，对象条件。与刑法第20条将制止行为的损害对象明确限定为“不法侵害人”不同的是，治安管理处罚法第19条并未限定损害对象，只是笼统地规定“造成损害”的，该“造成损害”既可以理解为“对不法侵害人造成损害”，也可以理解为“对无辜的第三人造成损害”。

第三，不得已条件。治安管理处罚法第19条中的不得“超过必要限度”的规定，既包括制止行为的后果不得超过必要，也可以包括制止行为的选择和手段不得超过必要。在采取造成无辜第三人损害的制止行为实施时，只能在不得已的情况下才能实施。

第四，限度条件。与损害较大可能涉嫌犯罪的刑法上的紧急避险不同，治安管理处罚法上的紧急避险损害不大，社会危害性较小。基于避险人在紧急情况下面对不法侵害通常存在的恐慌、紧张等心理状态，对限度条件的认定不必像刑法上的紧急避险那样过于严格。在所损害的利益小于所保护的利益时，自然属于阻却违法性的紧急避险；在所损害的利益等于所保护的利益时，可以视为阻却责任的紧急避险，属于治安管理处罚法第19条规定的情节较轻，不予处罚；在所损害的利益略微大于所保护的利益时，通常也属于情节较轻，不予处罚；在所损害的利益明显大于所保护的利益时，应当减轻处罚。

治安管理处罚法中正当防卫的成立条件

根据修正后的治安管理处罚法第19条规定，治安管理处罚法中正当防卫的成立条件包括：

第一，前提条件。客观存在不法侵害是治安管理处罚法中正当防卫成立的前提条件。主要应当注意以下两点：一是不法侵害应当是客观存在而不能是主观臆想的。如果客观上不存在不法侵害，行为人主观上认为存在不法侵害，属于假想防卫。根据行为人主观上有无过错来具体确定其法律责任的有无。如果属于无法避免的认识错误，以意外事件论处。二是不法侵害既包括一般违法行为也包括犯罪行为。足以制止不法侵害的行为与不法侵害的违法程度没有必然的关系，通常实施治安管理处罚法意义上的正当防卫即可制止一般违法侵害，但有时实施治安管理处罚法意义上的正当防卫也可以制止犯罪侵害。例如，以对不法侵害人造成轻微伤的方式，既可能制止正在发生的以数额较小财物为对象的抢夺，也可能足以制止以数额较大财物为对象的抢夺。

第二，时间条件。不法侵害正在进行是治安管理处罚法中正当防卫成立的时间条件。具体而言，其是指不法侵害正处于已经开始并且尚未结束的进行状态。参照2020年“两高一部”《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》（下称《意见》）的有关规定，对于不法侵害已经形成现实、紧迫危险的，应当认定为不法侵害已经开始；对于不法侵害虽然暂时中断或者被暂时制止，但不法侵害人仍有继续实施侵害的现实可能性的，应当认定为不法侵害仍在进行；在财产侵害中，不法侵害人虽已取得财物，但通过追赶、阻击等措施能够追回财物的，可以视为不法侵害仍在进行。

第三，对象条件。只能针对不法侵害人本人实施是治安管理处罚法中正当防卫成立的对象条件。对于多人共同实施不法侵害的，既可以针对直接实施不法侵害的人进行防卫，也可以针对在现场共同实施不法侵害的人进行防卫。明知侵害人是无行政责任能力人或者限制行政责任能力人的，应当尽量使用其他方式避免或者制止侵害；没有其他方式可以避免、制止不法侵害，或者不法侵害严重危及人身安全的，可以进行反击。根据行政处罚法第30条、第31条和治安管理处罚法第12条、第13条规定，不满14周岁的未成年人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人、智力残疾人是无行政责任能力人，已满14周岁不满18周岁的未成年人和没有完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人是限制行政责任能力人。

第四，主观条件。为了合法权益免受正在进行的不法侵害是治安管理处罚法中正当防卫成立的主观条件。一是对于故意以语言、行为等挑动对方侵害自己再予以反击的防卫挑拨，不应认定为防卫行为。二是在互殴等双方均存在非法侵害意图的情况下，不能认定为正当防卫。防卫行为与相互斗殴具有外观上的相似性，参照《意见》的有关规定，准确区分两者要坚持主客观相统一原则，通过综合考量案发起因、对冲突升级是否有过错、是否使用或者准备使用凶器、是否采用明显不相当的暴力、是否纠集他人参与打斗等客观情节，准确判断行为人的主观意图和行为性质。

第五，限度条件。制止行为未明显超过必要限度造成较大损害，是治安管理处罚法中正当防卫成立的限度条件。参照《意见》的有关规定，防卫是否“明显超过必要限度”，应当综合不法侵害的性质、手段、强度、危害程度和防卫的时机、手段、强度、损害后果等情节，考虑双方力量对比，立足防卫人防卫时所处情境，结合社会公众的一般认知作出判断。在判断不法侵害的危害程度时，不仅要考虑已经造成的损害，还要考虑造成进一步损害的紧迫危险性和现实可能性。通过综合考量，对于防卫行为与不法侵害相差悬殊、明显过激的，应当认定防卫明显超过必要限度。“造成较大损害”是指造成不法侵害人轻伤或者较大财产损失以上损失。造成轻微伤或较小财产损失的，不属于较大损害。防卫行为虽然明显超过必要限度但没有造成较大损害的，不应认定为防卫过当。根据治安管理处罚法第19条规定，防卫过当的，应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。对防卫过当是减轻处罚还是不予处罚，以及减轻处罚的幅度，要综合考虑案件情况，特别是不法侵害人的过错程度、不法侵害的严重程度以及防卫人面对不法侵害的恐慌、紧张等心理。对于因侵害人实施贬损他人人格尊严、违反伦理道德的不法侵害，或者多次、长期实施不法侵害所引发的防卫过当行为，在处罚时应当充分考虑。

治安管理处罚法中的正当防卫和刑法中正当防卫的关系

治安管理处罚法中的正当防卫和刑法中的正当防卫的相同主要体现在：都是违法阻却事由；都是紧急情况下才被允许的权利私力救济方式；前提条件都包括一般违法侵害和犯罪侵害；时间条件都要求不法侵害正在进行；对象条件都是只能针对不法侵害人本人；主观条件都是为了使合法权利免受不法侵害；限度条件都要求不得明显超过必要限度。

治安管理处罚法中的正当防卫和刑法中的正当防卫的区别主要体现在：第一，阻却违法性的类型不同。治安管理处罚法中正当防卫阻却行政违法性，而刑法中正当防卫阻却刑事违法性。第二，限度条件不同。治安管理处罚法中正当防卫要求不得“明显超过必要限度造成较大损害”，而刑法中正当防卫要求不得“明显超过必要限度造成重大损害”。很显然，治安管理处罚法中正当防卫限度条件更为严格，不存在造成不法侵害人重伤死亡构成特别防卫的成立空间。

（作者为中国人民公安大学法学院院长、教授、博士生导师）